Budget 2027 : l’ordonnance, ultime recours même après une censure ?

Rejeté par l’Assemblée nationale le 23 octobre, le projet de loi de finances pour 2027 s’achemine vers une impasse. Une lecture inédite de la Constitution pourrait pourtant permettre à la France de se doter d’un budget, même après la chute (possible) du Gouvernement.

Dr. Franck Boulin

Avocat au Barreau de Paris

L’examen du projet de loi de finances (PLF) pour 2027 par l’Assemblée nationale ne s’annonçait pas comme une simple formalité. En application du troisième alinéa de l’article 119 du Règlement de l’Assemblée, le rejet probable de la première partie (recettes), dont le vote est prévu le 3 novembre, emporterait rejet de l’ensemble du projet de loi, qui serait alors transmis au Sénat.

Le scénario rappelle celui de l’an dernier, où le budget n’avait été adopté, non sans difficulté, que par un recours systématique à l’article 49, alinéa 3, de la Constitution (le « 49.3 »). Comme aujourd’hui, l’Assemblée avait rejeté la partie « recettes », le 21 novembre 2025. Le Sénat avait ensuite adopté un texte profondément remanié, et la commission mixte paritaire (CMP) avait échoué à trouver un compromis, le 19 décembre. Le délai de 70 jours imparti au Parlement ne pouvant être tenu, une loi spéciale, votée le 23 décembre, avait autorisé la collecte de l’impôt. En janvier 2026, en nouvelle lecture, le Premier ministre, Sébastien Lecornu, avait engagé devant l’Assemblée la responsabilité du Gouvernement, d’abord sur la première partie, puis sur la seconde et ensuite sur l’ensemble du texte, avant un ultime 49.3 en lecture définitive, le 30 janvier. Toutes les motions de censure déposées à la suite de ces engagements de responsabilité ayant été rejetées, la loi de finances avait été définitivement adoptée.

Cette séquence n’avait été rendue possible que par l’accord tacite des groupes d’opposition de ne pas voter conjointement les motions de censure qui étaient déposées. 

La situation politique pourrait être tout autre cette année 

Recourir de nouveau à une loi spéciale, qui autorise le Gouvernement à percevoir l’impôt et à engager les dépenses sur la base du budget antérieur, serait en outre délicat, reporter le vote du budget en 2027 à l’approche de l’élection présidentielle pouvant s’avérer extrêmement périlleux.

Le PLF ayant été déposé le 1^er octobre, le délai de 70 jours dont dispose le Parlement pour se prononcer doit normalement expirer le 10 décembre à minuit. Passé ce terme, la Constitution permet de mettre en vigueur le projet par ordonnance (article 47, alinéa 3). Mais cela n’est pas possible si l’Assemblée nationale, en lecture définitive, rejette le budget puisque, par définition, le Parlement se serait alors prononcé.

Le calendrier diffère en outre de celui de l’an passé, lorsque l’Assemblée n’avait rejeté le projet en première lecture que le 21 novembre. Cette fois, le recours à la loi spéciale paraît moins pertinent pour une simple question de date. 

Le Sénat étant désormais saisi, et l’échec de la CMP quasi certain, le Gouvernement pourrait, comme en première lecture, laisser l’Assemblée nationale se prononcer en nouvelle lecture, laquelle rejetterait probablement à nouveau le budget. Après une nouvelle lecture devant le Sénat, le Gouvernement pourrait alors demander à l’Assemblée de se prononcer, cette fois en lecture définitive (Art. 45, dernier alinéa de la Constitution). C’est à ce moment qu’il pourrait alors devoir engager sa responsabilité devant l’Assemblée pour faire adopter le budget, avec la probabilité significative de l’adoption d’une motion de censure. Le Premier ministre devrait alors, comme le prévoit l’article 50 de la Constitution, remettre au président de la République la démission de son Gouvernement.

Compte tenu de l’importance, pour la France, de disposer d’un budget, une solution inédite pourrait devoir être tentée

Elle s’appuierait sur une ambiguïté de l’article 49, alinéa 3 de la Constitution. Si celui-ci dispose que le projet est « considéré comme adopté, sauf si une motion de censure (…) est votée », le même article reste muet sur le sort du texte lorsque la motion est effectivement votée, hormis la conséquence quant à la démission du Gouvernement prévue par l’article 50.

Autrement dit, il pourrait être considéré que l’engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le PLF, suivi d’une censure, empêche l’adoption de la loi de finances sans pour autant emporter son rejet. On pourrait dès lors soutenir que le troisième alinéa de l’article 47 trouverait à s’appliquer : les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance puisque le Parlement ne s’est pas « prononcé » dans le délai de 70 jours.

Cette lecture appelle une objection évidente : la censure ne vaudrait-elle pas rejet implicite du texte ? La lettre de la Constitution invite à la prudence. L’article 49, alinéa 3, organise une fiction d’adoption, que le vote de la motion de censure a pour seul effet de lever. Il ne prévoit ni vote de rejet ni constat de rejet. 

Or l’article 47, alinéa 3, subordonne la mise en vigueur du budget par ordonnance à l’absence de prononcé du Parlement dans le délai imparti. Or si la censure sanctionne le Gouvernement, elle ne constitue pas, en soi, une décision du Parlement sur le contenu de la loi de finances. 

C’est d’ailleurs ce que l’on pourrait déduire de certaines déclarations d’opposants au budget, par exemple du député Emmanuel Fouquart (RN, Bouches-du-Rhône), lequel déclarait lors de la séance publique de l’Assemblée le 15 avril dernier : « Le budget n’a pas été voté, il a été adopté avec l’article 49.3 ! » Et le responsable de la France Insoumise Jean-Luc Mélanchon porte une analyse assez proche lorsqu’il évoque « (…) un budget sans vote pour un gouvernement sans vote de confiance et sans vote de majorité dans les urnes » (Jean-Luc Mélenchon, le Blog, 14 octobre 2024). Quant au rejet en première lecture, comme possiblement en nouvelle lecture par l’Assemblée, il n’est qu’une étape de la navette, non une prise de position finale du Parlement. 

Reste la question de la compétence d’un Gouvernement démissionnaire, dont l’action se limite en principe à l’expédition des affaires courantes

L’objection n’est pas dirimante. D’une part, l’article 47, alinéa 3, ne pose pas d’autre condition que l’inaction du Parlement dans le délai imparti : il ne s’agit pas d’un choix politique nouveau, mais de l’application d’un mécanisme conçu pour assurer la continuité financière de l’État. Le chef de l’État, qui signe les ordonnances en vertu de l’article 13 de la Constitution, n’est lui d’ailleurs pas démissionnaire. 

D’autre part, le budget ainsi mis en vigueur ne pourrait être autre que la copie du projet déposé début octobre sur le bureau de l’Assemblée nationale, laquelle fixe l’objectif de ramener en 2027 le déficit public à 5 % du produit intérieur brut. 

Si aucune orientation nouvelle ne pouvait arrêtée par un Gouvernement d’affaires courantes qui n’en aurait pas la légitimité, le pays serait néanmoins doté d’un budget, ce qui pourrait agir favorablement sur le niveau des taux d’emprunt public sur les marchés.

Une éventuelle nouvelle majorité, issue de l’élection présidentielle puis d’une nouvelle dissolution, aurait alors toute latitude, en 2027 et en cas de majorité claire à l’Assemblée nationale, pour adopter une loi de finances rectificative traduisant un nouveau rapport de forces politiques.