Les États-Unis et l’OTAN : cadre juridique et constitutionnel d’un éventuel retrait

Annonce d’un possible réexamen américain de sa participation à l’OTAN

Le mardi 31 mars, le secrétaire d’État américain Marco Rubio a déclaré que les États-Unis devraient « réexaminer » leurs relations avec l’OTAN. Il a précisé que la décision finale reviendrait au président Donald Trump. 

Celui-ci a confirmé cette orientation en accordant le 1^er avril un entretien au quotidien britannique The Telegraph, au cours duquel il aurait indiqué envisager sérieusement un retrait américain de l’Organisation dans le contexte de la sortie de la guerre contre l’Iran.

Traité de l’Atlantique Nord et OTAN : une distinction fondamentale

Avant d’examiner les enjeux juridiques, il convient de distinguer deux réalités que la langue courante confond souvent.

Le Traité de l’Atlantique Nord est l’acte politique et juridique fondateur, signé le 4 avril 1949 à Washington par douze États. Il pose les principes de l’Alliance : démocratie, liberté individuelle, état de droit, et institue l’obligation de défense mutuelle. Son article 5 prévoit qu’une attaque armée contre l’un des signataires est considérée comme une attaque contre tous.

L’OTAN (Organisation du Traité de l’Atlantique Nord) est la structure institutionnelle et militaire créée pour mettre en œuvre ce Traité : siège à Bruxelles, secrétaire général, commandements militaires, budget propre et forces armées fournies par les États membres. L’Organisation s’est considérablement développée depuis 1949, bien au-delà de ce qu’envisageaient les fondateurs.

Cette distinction est loin d’être théorique. En 1966, la France, sous l’impulsion du général de Gaulle, s’était retirée de la structure militaire intégrée tout en demeurant membre du Traité, position qu’elle a maintenue jusqu’en 2009. 

Il est donc possible d’être lié par le Traité sans participer à l’Organisation, ou inversement d’envisager de quitter l’une sans dénoncer l’autre.

Le cadre législatif : la loi NDAA 2024

Si le « réexamen » américain devait aller jusqu’à un retrait du Traité de l’Atlantique Nord, perspective que le Congrès avait anticipée dès 2023, une première réponse juridique existe : la loi sur l’autorisation de la défense nationale (NDAA) pour l’exercice 2024, adoptée en décembre 2023. 

Soucieux de préserver la stabilité de l’alliance transatlantique, le Congrès a introduit, par un accord bipartisan, une disposition spécifique (section 1250A) érigeant un garde-fou légal interdisant expressément au président de suspendre, de résilier ou de retirer les États-Unis de l’OTAN (l’acte vise l’Organisation du Traité de l’Atlantique nord), sauf à obtenir soit l’approbation des deux tiers du Sénat, soit l’adoption d’une loi par les deux chambres du Congrès. Elle lui interdit également d’affecter des fonds publics à un tel retrait sans cet accord préalable.

Bien que les lois de finances de la défense soient votées annuellement et puissent modifier la législation permanente, la section 1250A ne comporte ni clause de caducité ni date d’expiration, lui conférant une portée durable.

Cette disposition a néanmoins été contestée dès son adoption, ses détracteurs estimant que le Congrès ne peut, par la seule voie législative, amputer les prérogatives constitutionnelles du pouvoir exécutif en matière de politique étrangère.

Le cadre constitutionnel : une zone d’ombre persistante

La Constitution américaine est explicite sur la conclusion des traités : l’article II, section 2, §2 confère au président le pouvoir de les conclure « avec l’avis et le consentement du Sénat », sous réserve de l’approbation des deux tiers des sénateurs présents. En revanche, elle est totalement silencieuse sur la procédure de retrait ou de dénonciation d’un traité.

Ce silence a des conséquences importantes. Contrairement au droit français, qui applique le principe du parallélisme des formes (l’acte se défait selon les mêmes formes qui l’ont créé), la jurisprudence américaine rejette ce principe dans le domaine de l’exécutif. Dans l’arrêt Myers c. États-Unis, 272 U.S. 52 (1926), la Cour suprême a jugé que si la nomination des hauts fonctionnaires requérait l’accord du Sénat, le président pouvait en revanche les révoquer unilatéralement. Le président Taft y formulait que « le pouvoir de révocation découle du pouvoir exécutif lui-même, et non de la procédure de nomination ». 

Cette asymétrie entre nomination et révocation, tempérée par Humphrey’s Executor c. États-Unis (1935) pour les agences indépendantes et précisée par Seila Law c. CFPB (2020) et Collins v. Yellen (2021), n’a pas été fondamentalement remise en cause.

Transposée au droit des traités, cette logique suggère que la procédure de conclusion avec accord exprès du Sénat n’implique pas nécessairement que le retrait suive le même chemin. C’est sur ce fondement que le pouvoir exécutif a fait valoir, à plusieurs reprises, que le retrait d’un traité est un pouvoir inhérent au président en tant que chef de la diplomatie nationale et commandant en chef des forces armées.

Le précédent Taïwan et l’affaire Goldwater v. Carter

Ce raisonnement n’est pas resté théorique. En décembre 1978, le président Jimmy Carter a unilatéralement dénoncé le Traité de défense mutuelle avec la République de Chine (Taïwan), dans le cadre de la normalisation des relations diplomatiques avec Pékin, sans solliciter de vote du Sénat ni d’autorisation législative. Le traité a ainsi expiré le 1^er janvier 1980.

Le sénateur Barry Goldwater et plusieurs membres du Congrès ont contesté cette décision en justice, au motif que la ratification par le Sénat était nécessaire pour la dénonciation. La Cour suprême, saisie de l’affaire Goldwater v. Carter (444 U.S. 996, 1979), a refusé de statuer sur le fond. Une majorité de juges a estimé que la question relevait d’un différend politique entre le Congrès et l’Exécutif, et non du pouvoir judiciaire.

Ainsi la décision unilatérale de Carter n’a jamais été invalidée laissant entière, à ce jour, la question de savoir si le président peut se retirer seul d’un traité.

Pourquoi ces questions sont déterminantes aujourd’hui

C’est précisément ce précédent non censuré qui fragilise la constitutionnalité de la section 1250A de la NDAA 2024. Si le président décidait de retirer unilatéralement les États-Unis du Traité de l’Atlantique Nord, il disposerait d’un argument historique, l’action non invalidée de Carter en 1978, pour soutenir qu’il agit dans le cadre de ses prérogatives constitutionnelles.

La question de savoir si la Cour suprême invaliderait un tel retrait reste donc en suspens. Elle ne pourrait être tranchée que si un contentieux était engagé, et encore, à condition que la Cour ne se déclare pas à nouveau incompétente au titre de la doctrine des questions politiques (political question doctrine).

En l’état, le droit américain offre donc deux lectures contradictoires : une loi ordinaire qui interdit le retrait unilatéral, et un vide constitutionnel qui pourrait l’autoriser. 

C’est dans cet espace d’incertitude juridique que se joue, en partie, l’avenir de l’Alliance atlantique.